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成都市“街区制”探索的主要做法与宁波启示

手机阅读 发布处室:信息处 发布日期:2017-09-18 点击数:1011
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2016年2月,国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,明确提出要在城市中推广“街区制”,以缓解交通拥堵等城市病。此政策被一些媒体单纯地解读为“小区破墙开围”,引发全国热议。事实上,成都、青岛、武汉等城市自2015年起就按照国家相关部委要求,积极推进“街区制”试点探索。尤其是成都市,在“街区制”体制机制探索上走在全国前列,值得宁波持续关注并在试点推进中学习借鉴。
一、“街区制”的提出背景与社会反应
“街区制”作为城市布局的一种形式,是指直接在城市规划的道路旁建设住房,城市街道作为划分住房区域的边界,不再设立成块的外设围墙的封闭式小区。该形式有助于提高城市公共路网密度、便利居民生活。
目前,社会上对推广“街区制”持有不同态度,支持者认为,“街区制”更加有利于解决交通拥堵等城市病,有利于土地等资源节约利用,也符合社会开放式发展的趋势。反对者认为,“街区制”就是破除小区围墙,势必会带来人员安全、噪声污染、卫生管理等方面的问题,还有人担心小区绿化、公共用地等业主原有权益被侵占等。
实际上,推广“街区制”是中央基于城市中封闭管理的小区过多、城市道路交通不畅、城市宜居程度下降等情况提出的,其核心不在于围墙是否开放,而是反对现实中常见的“大街区”模式,鼓励尺度适宜、道路细密的“小街区”模式。逐步推行“街区制”,是城市工作理念的创新,是对创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的具体贯彻和落实。“街区制”在国外已成熟发展,在很多发达国家,居民住宅、商业小区互相融合、四通八达,如美国纽约、西班牙巴塞罗那、德国柏林、捷克布拉格等繁华都市都有享誉世界的街区。
学界普遍认为,目前推行“街区制”有两个前提。一是在法律层面上明确业主权益。《物权法》规定,建筑区划内的道路、绿地、用于停放汽车的车位等,都属于业主共有,推行“街区制”,街区的道路、绿地、停车位的所有权、使用权、收益权分配问题需要在法律上有明确规定和细分。二是在制度层面上解决好安全、噪声、停车、物业管理、环境、住宅区内公共空间使用等问题。
二、成都市“街区制”探索方向及具体做法
成都市在2015年政府工作报告中首次明确提出“街区制”探索工作,当地又称小街区规制,大力推行由城市主干道围合、中小街道分割、路网密度较高、土地功能复合、公共交通完善、公共服务设施就近配套的开放街区模式。重点探索四方面创新:
一是引导用地混合使用,提高居民生活便捷程度。服务业集聚区、成都天府新区直管区范围内,住宅用地兼容商业服务业设施的比例可在《成都市规划管理技术规定(2014)》基础上适当增加,但上限不超过20%;在满足市政配套设施布置的前提下,小街区范围内鼓励地下空间综合利用,重点以地铁站点为基础辐射周边,地下空间尽量做到互联互通,形成完善的地下交通网络。
二是优化城市形态,塑造宜人城市空间。以小街区为载体,以复合型用地功能为支撑,就近设置城市公共配套,保障居民职住平衡。商业服务业设施用地的总建筑密度可在《成都市规划管理技术规定(2014)》基础上增加5%,公共配套设施按照就近配套的原则以社区综合体方式布置。
三是加强历史文化保护,传承城市文脉。要求新建项目中对于保留的文保单位、文物建筑、历史建筑的可不纳入容积率及密度指标计算,以提高对历史文化资源的保护力度。
四是增加路网密度,打通城市“微循环”。减少超大封闭街区,以网格化、小尺度的道路划分城市空间,通过提高道路线网密度、增加人行道宽度、减小道路切角,丰富城市“毛细血管”,打通城市微循环,提高交通可达性和步行体验性,并优化公交线网布局,加密公共交通站点,完善公交枢纽站点换乘方式。
为此,成都市配套启动了总体规划和行动纲要的编制、相关政策的创新,以及样板街区打造等一系列具体工作,力求小街区规制顺利推行。主要做法有:
一是开展顶层设计。2015年9月就编制出台了《成都市“小街区规制”规划管理技术规定》和《关于加快推进“小街区规制”规划建设管理工作的通知》,提出将完成一批小街区示范区规划编制工作并启动小街区建设,到2020年形成以小街区为基础,交通便利、功能完善、尺度宜人、形态优美的城市空间。文件还对街区规模等细节做了明确,如规定“街区单元尺度不宜大于200米×200米,街区单元规模约50亩左右;道路网密度宜不低于10km/km2,道路宽度宜不大于25米”。
二是制定专项实施计划。2016年成都市两会把推行“小街区规制”列为重点任务,提出要进一步扩大“小街区规制”试点实施范围,提升城市通透性和微循环能力,并制定五年实施计划,层层分解任务,提高土地、资金等要素保障力度,完善工作考核,提高工作推进力度。
三是科学选择试点。经过可行性分析和城市发展现状,率先在新建片区实施小街区规制,并在兼顾改造成本和提高群众满意度基础上,科学选择了实施难度较低、示范效应较强的川音片区等9个片区作为试点示范区,率先开展规划编制和社区改造等工作,并将进一步扩大试点范围。
四是完善土地出让方式。为在新社区建设中推行街区制,成都市进一步完善土地出让方式,改以前动辄几百、上千亩土地集中出让的方式,为小幅土地单独出让,原则上单宗土地不超过100亩,合理布局住宅用地和商业用地,从根本上避免形成单一封闭式超大型社区。
三、宁波探索“街区制”的工作建议
目前,宁波正面临着城市交通拥堵、城市土地利用效率不够高等问题,也正处于创新城市工作理念、加快新城建设和推进旧城改造的关键机遇期。推行“街区制”,是缓解交通拥堵等城市病的重要路径,也是下一步创新城市工作的可行手段。建议在中心城区“六大行动”、智慧社区建设、开放式小区建设等具体工作中,学习借鉴成都等城市的做法,推进“街区制”探索。
一是加强舆论引导。中央提出要在城市中推广街区制,但社会上对什么是“街区制”、应否推行“街区制”、如何推行“街区制”还有不同意见,以“街区制”为抓手创新城市工作的理念还没有广泛树立,建议进一步深化对“街区制”的研究,提高认识并加强宣传,尽快达成在城市工作中探索实施“街区制”的社会共识。
二是探索制度创新。街区建设具体实施过程中必然会涉及城市生活的方方面面,牵扯到不同权利主体的切身利益。探索街区制,需要有完善的政策体系为保障。因此,在探索过程中必须通盘考虑、多方协调,广泛听取各方意见,制定出台专门针对开放小区的包括城市规划、土地出让、旧城改造、新城建设、物业管理、噪音控制、社区治安、交通法规、产业发展、居民权益和历史文化遗迹保护等在内的制度政策。
三是推进规划统筹。在城市规划工作中,要充分体现中央“新建住宅要推广‘街区制’,原则上不再建设封闭住宅小区”精神,按照街区制、密路网的模式进行设计,尝试对新建小区的建设规模做出明确限制,并强制在各小区之间规划市政路和公共空间;对于已建成的封闭小区,仔细分析其规模大小及其对交通等的影响,对于那些负面效应较大、确需整改的,也应在深入调查研究之后制定出科学可行的整改规划。
四是逐步开展试点。要紧盯“街区制”在国家层面的细则化、法制化、配套化过程,以及在成都等城市的探索实践经验,结合新城建设、棚户区改造、危旧房改造等重点工作,同步推进市域内的小规模试点,合理选择个别操作难度小、实施后社会效益大的小区作为首批试点,如新建的中小规模小区、具有较高可操作性并已列入近期改造计划的老旧小区等。推行过程要循序渐进,在充分保障居民合法权益和正常生活、社区各项功能正常运转的前提下有序进行。
(张树法)
 

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