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宁波科研经费使用情况的调查分析及对策

手机阅读 发布处室:信息处 发布日期:2017-10-09 点击数:330
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  科研经费使用便利化是人才发展体制机制改革的焦点问题。李克强总理在2016年政府工作报告中明确指出,要扩大高校和科研院所自主权,砍掉科研管理中的繁文缛节。中央已出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,相关省市也出台了科研经费管理办法。从调查情况来看,在甬科研院所的科研人员普遍反映,科研经费使用管理“过紧”、“过死”,消耗了科研人员大量的时间精力,严重影响相关人才承接课题与项目的积极性,企盼中央政策在基层尽快落地。因此,加快推进科研经费使用便利化改革,不仅是人才体制机制改革的重要突破口,也是激发人才创业创新活力的重要推动力。
  为此,市政府发展研究中心课题组对当前宁波科研经费使用现状进行了调研。课题组采取发放调查问卷与访谈的方式,对宁波大学、宁波大红鹰学院、万里学院等部分在甬高校,以及中科院宁波材料所、宁波智慧城市规划院、宁波现代物流规划研究院等部分科研机构进行了调研。课题组共发放问卷120份,收回有效问卷107份。受访者最近3年主持非财政性课题的经费总额分布上,0-9万元的有56人(占比51.9%),10-19万元的有27人(占比25%),20万元及以上的20人,占比23.1%。
  一、宁波科研经费使用存在的问题反映
  根据调查问卷和访谈情况,宁波在科研经费使用上存在预算编制管理过严,管理费过高,人员劳务费比例过低,报销手续过繁、结余经费处理过紧等五方面问题。
  (一)预算编制过严
  按财政规定,各类科研经费在年初均要求列入部门预算,科研项目无论在数量和经费上都存在不确定性,与科研相关的直接经费包括资料费、调研差旅费、会议费、咨询费、劳务费和出版印刷费等都需要在年初预算表中确定,而年度实际发生经费支出与预算大相径庭,但预算一般不得调整或变更。即使有些高校规定了预算调整权限,手续也比较繁锁。如宁波大学规定根据调整的预算额度确定审批权限。其中:额度小于20万元的,由学校科研管理部门审批;额度介于20—50万元之间的,由学校科技主管校领导审批;总额度大于50万元的,由校长办公会议审批。浙江万里学院规定科研项目预算一般不得调整或变更,如有调整或变更应当由项目委托方提交盖有公章的调整或变更方案,由科技部审核确认后报财务部调整。
  科研人员普遍反映,经费预算编制消耗了科研人员大量的时间。从回收问卷来看,3人认为预算编制消耗了非常多的时间,30人认为预算编制消耗了比较多的时间,37人认为预算编制消耗的时间一般。三者相加,占受访者人数比例为65.4%。
  (二)课题管理费过高
  调查发现,宁波的科研院所在科研经费使用规定上都收取一定比例的科研项目管理费。宁波大学规定科研项目管理费收取比例为:100万元及以下,8%;100万元至500万元,5%;500万元至1000万元,2%。宁波城市职业技术学院管理费收取比例为10%,浙江工商职业技术学院和宁波大红鹰学院均为5%。
  有72名受访者(占这一项目全部有效反馈的68.57%)反映,大多数单位提取的科研课题管理费为5-10%,认为这一比例过高。问卷还显示,大多数受访者(86人,占该项目有效填写人次的81.13%)认为,合理的管理费收取比例应为0-5%。
  (三)人员劳务费比例过低
  在本次调查中,科研人员普遍反映,人员劳务费支出比例过低。仅有20人次填写表示,单位的人员劳务费比例支出可以达到30%以上;而绝大多数的单位,对于课题经费支出中的人员劳务费比例都严格控制在30%以下。如宁波大学规定科研项目人员劳务费比例≤20%。宁波市发展规划研究院、宁波市智慧城市规划标准发展研究院、宁波市现代物流规划研究院等市级研究机构规定本单位科研人员不准提取劳务费。过低的劳务费支出比例,无法客观地反映科研人员的研究时间和精力投入,也抑制了科研人员的积极性和服务的有效性。
  (四)报销手续过繁
  目前市财政部门规定,科研经费的凭证报销与日常业务经费的凭证报销必须要求一致。如差旅费报销必须提供出差审批单、住宿发票、交通发票等;会议费报销必须提供会议通知、会议预算、会议签到单等;招待费报销必须提供公务接待审批单、来客单位和人数等;所有的标准均需参照财政规定执行,而且要与年初科研经费预算相统一。
  问卷专门设计了一项对报销程序的繁琐程度调查,其中,68%的受访者表示,报销至少涉及2-3个部门负责人签字;86%的受访者认为,报销审核严格;55.14%的受访者表示,报销时间占用了过多的科研时间。
  (五)结余经费处理过紧
  宁波市财政部门规定,小专项资金一年内必须用完,大专项资金两年内必须用完,没用完资金一律上缴财政,科研经费同样采用这种规定,不管课题有没有结题。导致很多跨年度课题还未结题,科研经费尚需要使用就被上缴。另外,各高校对课题结余经费都规定了一定的处理办法,但都不够科学,不够严谨。例如,宁波大学、宁波城市职业技术学院规定,结余经费应低于到位经费的20%,结余超过20万元以上的,必须将全部结余资金按原渠道上缴。科研经费必须在结题后半年内使用完毕,否则将按学校、学院和项目组以1.5︰1.5︰7的比例进行清算;宁波大红鹰学院规定,科研项目合同完成后的剩余经费可全部结转到课题组成员负责的其它新项目中去,也可按项目结余经费总额进行一定比例的提成,其中80%用于奖励项目组,20%纳入各学院(部门)的科技发展基金。
  二、国内外科研经费使用便利性的做法和经验
  (一)国外做法
  1.德国
  在德国,非财政性科研经费主要用于支付科研项目的直接成本(流动人员的工资和小型专用仪器设备购置等),人员劳务费开支约占总开支的80%。对从事应用研究的科研机构,国家对其稳定支持较少,约三分之二的经费来自企业和公助科研委托项目。国家为鼓励科研机构争取到企业科研项目,规定科研机构从企业获取的科研经费越多,国家在税收上给予更大幅度的减免。1999年,德国修订了非财政性科研经费财务管理制度,进一步扩大研究机构经费使用自主权:一是适当放宽项目经费支出范围和支出方式,允许实际支出不受立项时预算列支限制,增加经费使用灵活性;二是增加研究机构财务自主权,允许将一部分结余经费作为追加管理费使用,并允许跨年度结转。 
  2.加拿大
  对于高校教师承担的非财政性科研项目,学校提取一定比例的管理费,人员劳务费可以占到50%,如果科研经费有结余可以转到下一个年度,如果结余超过一定比例则要上交。科研机构一般都设有科研经费管理部门,统一管理科研经费。项目负责人一般只掌握自己的经费号码,需要使用经费时则申请。除了科研机构本身有专门机构对科研经费的使用进行管理外,还有其他审查机构(主要是项目拨款单位)对科研经费的使用情况进行审查。各科研机构以企业提供科研经费的限制条件来确定提取管理费的比例,一般来说,企业捐助项目学校收取20%管理费用,企业合同项目学校收取40%管理费用。
  3.美国
  美国的科研主力是大学,研究院所相对较少,每年的非财政性科研项目大多由大学承担。美国的非财政性科研经费使用机制是“个人主义”,项目经费直接划拨给个人,没有教授的签字,经费一分钱都动不了,校长也无权动用。学校可以凭借设施租用、人员管理的名目收取一定费用,但都要经过教授同意,而且数额必须是明确、透明的。当然经费给了教授,教授也不能随便用,项目经费必须用在项目上,不可以用于教授的私人开支。
  以哈佛大学为例,哈佛大学将非财政性课题中的成果转化收益与其它非财政性科研经费区分开来单独管理。非财政性科研经费到校后,学校主管部门对照合同,确定非财政性科研经费是成果转化收益还是技术咨询、技术合作、技术委托等科技活动经费,进而根据不同的分类规定相应的劳务费提取比例。
  4.瑞典
  瑞典的非财政性科研项目主要也由大学承担,大学的科研经费管理主要落实到项目承担院系层面具体管理,大学的财务处主要负责制定学校的财务管理规章制度及指导院系制定院系财物管理制度。科研经费分为直接经费和间接经费进行管理。直接经费的开支范围为科研人员工资、设备消耗、差旅费等。间接经费包括管理费、实验室房租、网络、通讯等办公费、材料试验费、会议费等。项目科研经费的支出结构因项目类型而不尽相同,一般来说,支付劳务费的比例约占到50%,设备消耗10%,差旅费15%,实验室租金5%,其他包括管理费在内占20%。
  (二)国内代表性做法
  1.湖北
  湖北省在全国率先为非财政性科研经费松绑,省财政厅出台了《湖北省省属高校院所横向科研项目经费管理暂行办法》,明确高校院所要收取一定的管理费和按照成本向研发团队(企业)收取实验室等国有资源(资产)有偿使用费。同时规定,剩余的科研项目经费不属高校院所收入,不纳入部门预算,高校院所作“暂存款”处理,按照进度拨付研发团队(企业)指定账户,由研发团队(企业)自主安排使用。结题验收后,结余经费由研发团队(企业)用于后续科研活动,还能以创业资本或增资入股形式创办科技企业,或为招收的全日制本科生、硕士研究生、博士研究生缴纳学费。
  2.上海
  《上海市科研计划专项经费管理办法》修订版自2016年1月1日实施,修订《办法》的总体思路是:建立健全符合科研规律的科研项目经费管理机制,简政放权,将多项权利下放至项目(课题)承担单位;尊重科研人员,更好地体现科研项目中创新性劳动的价值。
  新修订的《办法》扩大了预算调整范围,将预算调整权限下放至项目承担单位,提出差旅费、会议费、国际合作与交流费在不突破支出预算总额的情况下,三项之间可调剂使用。
  新《办法》还提高了科研经费中劳务费的比例和标准,将劳务费占资助总额的比例由原来的20%提高至30%,基础类项目或课题劳务费资助比例由20%提高至50%。在劳务费资助标准方面,参照目前上海市社保公布的职工月平均工资水平增长幅度,制定了统一标准,将劳务费资助标准较之前提高60%。
  对于结余资金,按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接费用支出,不得用于有工资性收入人员的劳务费,但前提是项目完成任务目标并通过验收,且承担单位信用评价良好。而未通过验收和整改后通过验收的项目,或承担单位信用评价差的,结余资金按原渠道收回。
  三、推动宁波科研经费使用便利化的对策建议
  2016年5月,浙江省财政厅和浙江省社会科学界联合会出台了《关于明确省级社科经费管理有关事项的通知》(浙财教〔2016〕38号),明确提出“鼓励专业从事社科研究的单位积极走向社会和市场。其课题经费的使用可根据有关财务制度及资金提供方的具体要求,灵活使用。”根据这一指示精神,我们认为,应该在规范化、合法化的基础上,积极推动宁波科研经费使用便利化。
  (一)尽快制定全市统一的科研经费管理办法
  建议由市财政部门牵头,尽快制定全市统一的科研经费管理办法,对科研项目的管理费提取比例、人员劳务费报销比例、预算调整权限及结余经费处理等方面做出明确规定,以提高科研人员承接课题,主动服务社会的积极性。
  (二)积极推行科研经费两级管理模式
  从科研课题实施过程来看,项目负责人作为代理人,从企事业单位承接科研项目,而后又“委托”给课题组人员具体实施,是一种双层委托代理关系。可采用与项目两级管理相对应的课题经费校、院(系)两级管理模式,在科研经费的自主权、管理权及使用权上赋予院(系)更多的权力,增加经费使用的灵活性,调动科研人员承担项目的积极主动性。
  (三)全方位提高科研经费的使用便利化水平
  一是进一步规范预算管理。预算管理可分前、中、后三阶段进行。项目合同签订前,由课题组按照财务规定,编制预算报告,确定该课题的经济和社会效益。正式编制项目预算时,由科研和财务部门协助负责人共同编制预算,合理预估与研究项目相关的各项支出,实行全成本预算,以“开前门、堵后门”的方式,全面真实地反映科研经费的使用和支出。预算编制完成后,严格按预算编制执行,以保证执行力。
  二是适当减少项目管理费。管理费占项目经费总预算的比例原则上不应超过5%,特殊情况根据项目实施内容及承担单位的性质核定提取管理费的比例。
  三是大幅提高劳务费提取比例。应借鉴相关地区经验,大幅提高劳务费提取比例,甚至取消对劳务费提取比例的限制。
  四是对结余经费进行合理转化。对课题结题后尚未使用完的结余经费,在课题组提供有效的结题证明后,将结余经费转入课题组名下,作为课题发展基金,在课题组负责人承接新课题时继续使用。
  五是加强科研经费的信息化管理。充分应用信息化手段,将课题的申报、审批、预算和使用纳入统一管理,在课题负责人、科研、财务和资产管理部门之间实现经费数据管理的OA协调,全面反映经费的支出进度和使用情况。
                            (任月红  钱斌华)
 
 
 

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